Вступление в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» ознаменовало очередной этап в развитии российского образования. Наряду с нормами, регулирующими многочисленное количество образовательных новаций, содержащихся в указанном нормативном правовом акте, начинает свое действие и норма, закрепляющая общие положения по проведению педагогической экспертизы.
Исходя из смысла указанного выше пункта 1 статьи 94 Федерального закона «Об образовании в РФ», под объектом рассматриваемой экспертизы выступают проекты нормативных правовых актов и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обучения и воспитания, исчерпывающий перечень которых отражен в «Постановлении». Однако немаловажным представляется и тот факт, что из данного перечня исключены проекты и нормативные правовые акты, не доступные для сведения широких масс (например, «сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера» [1]).
В свою очередь, учитывая вышеприведенное Положение, а также общепризнанное в экспертологии мнение о том, что в качестве предмета экспертизы выступают «отдельные свойства, характеристики или другие составляющие объекта экспертизы, избранные для исследования и оценки» [2, с. 17], предметом педагогической экспертизы являются «положения, способствующие негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися» [3].
Говоря о субъектном составе, в первую очередь хотелось бы отметить, что исходя из смысла пункта 2 статьи 94 Федерального закона «Об образовании в РФ», а также пункта 4 «Постановления» в качестве заказчика (организатора) проведения педагогической экспертизы выступает государство в лице Министерства образования и науки Российской Федерации. При этом государственные учреждения, разрабатывающие соответствующие проекты нормативных правовых актов или принимающие нормативные правовые акты и направляющие их в соответствии с пунктами 6 и 14 «Постановления» в Министерство образования и науки Российской Федерации для проведения педагогической экспертизы, ввиду обязательного характера её проведения, заказчиками быть признаны не могут. Что же касается исполнителей, то исходя из смысла действующего законодательства, в качестве таковых выступают: 1) эксперты, которыми, с точки зрения законодателя, являются «физические лица, имеющие высшее образование и стаж педагогической или научно-педагогической работы не менее 5 лет и юридические лица, имеющие в своем штате не менее 3 работников, отвечающих требованиям, предъявляемым к физическим лицам, привлекаемым к проведению педагогической экспертизы «и включенные по предложениям» [1] соответствующих органов и учреждений в список экспертов, утверждаемый Министерством образования и науки Российской Федерации; 2) Министерство образования и науки Российской Федерации – орган государственной власти, выступающий также в качестве исполнителя, поскольку именно им осуществляются такие мероприятия по проведению педагогической экспертизы, как прием экспертных заключений, направление их в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, для обязательного рассмотрения и т.д.
Решая вопрос о количестве и содержании этапов проведения педагогической экспертизы, следует отметить, что буквальное толкование смысла правовых норм законодательства не позволяет сделать окончательных и однозначных выводов по итогам такого решения. Данная проблема связана с трудностью определения момента окончания проведения педагогической экспертизы, в связи, с чем решение указанного вопроса возможно, по крайней мере, с двух позиций. Во-первых, основываясь на общепризнанном мнении о том, что моментом окончания любого типа экспертизы является составление экспертного заключения [2, с. 36], процедура проведения педагогической экспертизы состоит из трех этапов: 1) направление федеральным органом исполнительной власти в Министерство образования и науки РФ (далее «Минобрнауки РФ») проектов нормативных правовых актов с приложением пояснительной записки, содержащей сведения, характеризующие сферу отношений подлежащих регулированию или запрос последним нормативных правовых актов, подлежащих педагогической экспертизе (далее «объекты»); 2) размещение Минобрнауки РФ объектов педагогической экспертизы «одновременно на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [1]; 3) проведение экспертами собственно педагогической экспертизы в течение 15 дней с момента размещения объектов, составление по её итогам экспертных заключений и представление их в Минобрнауки РФ в электронной или письменной форме не позднее окончания срока проведения педагогической экспертизы [1]. Во-вторых, исходя из широкого понимания экспертизы, педагогическая экспертиза включает в свое содержание еще три этапа: 4) размещение представленных в срок экспертных заключений на официальном сайте Минобрнауки РФ в телекоммуникационной сети «Интернет» и направление их в федеральный орган исполнительной власти, принявший соответствующий нормативный правовой акт (представивший проект нормативного правового акта на педагогическую экспертизу), а также в Министерство юстиции Российской Федерации; 5) обязательное рассмотрение экспертных заключений федеральным органом исполнительной власти, разработавшим (принявшим) объект педагогической экспертизы в течение 30 дней со дня их поступления; 6) размещение результатов такого рассмотрения на официальном сайте соответствующего федерального органа исполнительной власти в телекоммуникационной сети «Интернет».
На сегодняшний день действующее законодательство не содержит требований относительно формы экспертных заключений, составляемых по итогам проведения педагогической экспертизы. Однако в тоже время содержание таких заключений, напротив, имеет нормативную регламентацию. Так в соответствии с пунктами 9 и 17 «Постановления» в заключении, составленном по результатам педагогической экспертизы проекта нормативного правового акта, указываются сведения: о проекте нормативного правового акта; федеральном органе исполнительной власти, разработавшем его; о наличии либо об отсутствии положений, которые могут привести к негативному воздействию на качество обучения; о наличии либо об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования; обоснование сделанных выводов; предложения по устранению положений, которые могут привести к негативному воздействию на качество обучения (при наличии таких положений), а также сведения о государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации этого нормативного правового акта и об источниках его официального опубликования (в заключении, составленном по результатам педагогической экспертизы нормативного правового акта).
Исходя из смысла всего вышеизложенного, под педагогической экспертизой, регулируемой статьей 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует понимать механизм государственно-общественной экспертной деятельности, направленной на анализ и оценку соответствующих проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов с целью определения их соответствия общественным интересам, требованиям времени, социальной необходимости и значимости в аспекте их возможного негативного воздействия на качество обучения, осуществляемой, как со стороны государственных структур, так и со стороны общественности – физическими и юридическими лицами, обладающими надлежащей компетенцией и соответствующими полномочиями. В тоже время для достижения поставленных целей настоящей работы важно установить, действительно ли данная экспертиза является педагогической, в том значении, которое придается ей современной наукой, а для этого, в свою очередь, необходимо определить, что же следует понимать под педагогической экспертизой вообще.
Не смотря на разнящиеся объемы содержания, придаваемые разными авторами понятию педагогической экспертизы, объединяющим началом для всех них выступает её сущность. При этом под сущностью следует понимать внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия [4]. Однако не стоит забывать о том, что «явления динамичны, изменчивы, в то время как сущность образует нечто сохраняющееся во всех изменениях. Но будучи устойчивой по отношению к явлению, сущность также изменяется…» [5, с. 666]. Учитывая это, а также приводимые различными авторами определения педагогической экспертизы и семантическое значение слов «педагогика», «педагогический», сводимое к «совокупности знаний и умений по обучению и воспитанию, эффективных способов передачи накопленного опыта и оптимальной подготовки подрастающего поколения к жизни и деятельности» [6, с. 11] можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития общественных отношений сущность педагогической экспертизы сводима к изучению (исследованию) сферы педагогической действительности. При этом нельзя не согласиться со словами П.И. Педкасистого о том, что «педагогическая действительность — это та часть общей действительности, которая включена в педагогическую деятельность. Это ученик, учитель, их действия, методы обучения и воспитания, учебники, то, что в них написано и т.д. Такая деятельность может найти отражение не только в науке», но «… и в обыденном (стихийно-эмпирическом) процессе познания, и в художественно-образной форме» [7, с. 4]. Иными словами педагогическая действительность обладает личностно-ориентированным характером и непосредственно обращена к отношениям, возникающим между учащим и учащимися по поводу обучения и воспитания последних, а также к сопутствующим им отношениям (например, отношениям, складывающимся по поводу учебной литературы). Таким образом, наиболее правильнее считать, что сущность педагогической экспертизы состоит в изучении (исследовании) сферы педагогической действительности, сводимой, главным образом, к деятельности по обучению, воспитанию и «передаче накопленного опыта» [6, с. 11] обучающимся, а также по организации её регулирования и совершенствования в интересах самих обучающихся, общества и государства.
В свою очередь, исходя из сказанного под педагогической экспертизой целесообразно понимать деятельность по изучению (исследованию) компетентными специалистами (экспертами) поставленных перед ними заказчиком (государством, образовательным учреждением и т.д.) вопросов, касающихся сферы педагогической действительности, составлению по результатам такого изучения (исследования) заключения, содержащего основные выводы – ответы на поставленные вопросы, способствующие в свою очередь разработке «проекта развития данной действительности» [8, с. 219].
Таким образом, исходя из данного определения критериями отнесения той или иной экспертизы к разряду педагогических служат: 1 критерий – область применения – педагогическая действительность; 2 критерий – эксперты – педагоги, имеющие необходимый стаж работы по педагогической специальности и обладающие необходимой для проведения такой экспертизы квалификацией; 3 критерий – в качестве заказчика может выступать, как государство, в лице соответствующих органов, так и представители общественности (например, образовательное учреждение); 4 критерий – составление по итогам проведения педагогической экспертизы экспертного заключения, содержащего выводы, не только отвечающие на поставленные перед экспертами вопросы, но и способствующие развитию (совершенствованию) соответствующих отношений педагогической действительности.
На основании вышеописанного о содержании педагогической экспертизы, закрепленной статьей 94 Федерального закона автор приходит к выводу о её соответствии выделенным критериям педагогической экспертизы по следующим основаниям: 1) объект (а соответственно и предмет) такой экспертизы охватывается сферой педагогической действительности, поскольку проекты нормативных правовых актов и нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обучения и воспитания непосредственно обращены к отношениям, возникающим «… между учащим и учащимися…», а также к сопутствующим им отношениям, посредствам их правового регулирования; 2) к экспертам-педагогам предъявляются соответствующие требования, необходимые для проведения такой экспертизы; 3) экспертные заключения содержат предложения по устранению положений, которые могут привести к негативному воздействию на качество обучения – а значит, способствуют развитию (совершенствованию) соответствующих отношений.
Однако в тоже время следует отметить, что действующий порядок проведения рассмотренной педагогической экспертизы имеет, по мнению автора, ряд недостатков, требующих скорейшего устранения, а именно: 1) предмет педагогической экспертизы ввиду общей специфики экспертизы, как исследовательской деятельности не может исчерпываться положениями, способствующими лишь «негативному воздействию», так как в ходе проведения педагогической экспертизы, эксперт исследует соответствующие положения не только в целях установления их «негативности», но также и в целях выявления их положительного и иного воздействия на качество обучения, а также определяет последствия применения соответствующего положения на практике; 2) для получения наиболее полных и достоверных результатов проведения педагогической экспертизы необходимо установить дополнительные требования, содержащие конкретные условия, касающиеся надлежащего уровня знаний, умений и навыков, которым должны соответствовать эксперты для того чтобы быть допущенными к проведению педагогической экспертизы, а также установить порядок оценивания такого соответствия. Ввиду сказанного абзац 3 пункта 4 «Постановления» требует соответствующих изменений; 3) следует также отметить, что, не смотря на то, что экспертное заключение, составляемое по итогам проведения педагогической экспертизы «подлежит обязательному рассмотрению» [3], в тоже время не имеет юридической силы и носит лишь рекомендательный характер. «В связи, с чем даже «отрицательное заключение» не будет препятствовать ни разработке такого проекта нормативного правового акта, ни принятию такого нормативного правового акта» [9]. Сказанное является нормативной проблемой, поскольку противоречит самой сущности и конечной цели проведения педагогической экспертизы, состоящей в выявлении и предотвращении установления «негативных положений» проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы человека и гражданина, в сфере обеспечения качества обучения и воспитания. В свою очередь, предоставление общественности реальных полномочий, позволяющих влиять на разработку и принятие соответствующих нормативных правовых актов (их проектов) через придание заключениям (или заключению обобщающему выводы совокупности экспертных заключений) юридической силы, обеспечит ей в рамках сказанного возможность контролировать деятельность органов государственной власти в целях защиты своих прав и интересов.
Таким образом, педагогическая экспертиза, закрепленная статьей 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является новшеством современного российского правового регулирования образовательной сферы, созданного под девизом служения средством согласования государственной и общественной воли, повышения качества современного образования, но об эффективности, которого и о соответствии указанного девиза действительности на сегодняшний день говорить пока рано, по той простой причине, что «…далеко не все предусмотренные законодательством в области образования меры управленческого характера принимаются и дают планируемый положительный социальный и экономический эффект» [10, с. 145].
Литература
- Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»//СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 816.
- Попов А.Н., Хананашвили Н.Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности: Научно-практическое пособие. М., 2010.
- Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2012. № 53 (часть I). Ст. 7598.
- Большая советская энциклопедия. Режим доступаURL: http://www.big-soviet.ru/627/76887/Сущность%20и%20явление.
- Философский энциклопедический словарь//Гл. редакция: Л. Ф. Ильичёв, П. Н. Федосеев, С. М. Ковалёв, В. Г. Панов.М.,1983.
6. Бордовская Н.В., Реан А.А. Педагогика: Учебник для вузов. СПб., 2006.
- Пидкасистый П.И. Педагогика: Учебное пособие для студентов педагогических вузов и педагогических колледжей. М., 1998.
- Санникова Л.Н. Специфика организации педагогической экспертизы в дошкольном учреждении//Альманах современной науки и образования. 2007. № 1(1).
- Педагогическая экспертиза нормативных правовых актов в области образования и их проектов//КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск. "Комментарий к Федеральному закону от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_146319/?frame=13#p2768.
- Андиева М. Управление образованием в Российской Федерации: правовой аспект//Право и образование. 2002. № 6.
